國（guó）務院辦公廳 《關於鼓（gǔ）勵和支持社會資本參與生態保護修複的意見》

國（guó）務院辦公廳關於鼓勵和支持

社會資本參與生態保護修複的意見

國辦發〔2021〕40號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構（gòu）：

生（shēng）態保護修複是守住自然生態安全邊界、促（cù）進自然生態係統質量整體改善的重要保障。長期以來，我國一（yī）些地區生態係（xì）統受損退化問題突出、曆史欠賬較多，生態保護修複任務量大麵廣，需要動（dòng）員（yuán）全社會力（lì）量參與。為進一（yī）步促進社（shè）會資本參（cān）與（yǔ）生態建設，加快推進山水林田湖草沙一體化保護（hù）和修複，經國務院同意，現提出以下（xià）意（yì）見。

一、總體（tǐ）要求

（一）指導（dǎo）思想。以習（xí）近（jìn）平新時代中（zhōng）國（guó）特色社（shè）會主義思想為指導，全麵貫徹（chè）黨的十九大（dà）和十九屆二中、三中（zhōng）、四中（zhōng）、五中全會精神，深入貫（guàn）徹習近平生態文明思（sī）想，認真落實黨中央、國務院決策部署，牢固樹立綠水青山就是金山銀山理（lǐ）念，充分發揮市場在資源配置中（zhōng）的決定性作用，更好發揮政府作用，聚焦（jiāo）重（chóng）點領（lǐng）域，激發市場活力，推動生態保護（hù）修複高質量發展，增加優質生態產品供給，維護國家生態（tài）安全，構建生態文明體係，推動美麗中國建設。

（二）工作原則。

堅持保護優先、係統（tǒng）修複。遵循自然規律，統籌自然生態各要素，以（yǐ）自然恢複為主，輔以（yǐ）必要的人工措施，增強各項舉措的關聯性和耦合性，推進山水林田湖草沙整（zhěng）體保護、係統修複、綜合治理，提升生態（tài）係統（tǒng）質量和穩定性。

堅持政府主導、市場運（yùn）作。發揮政府規劃管控、政策扶持、監管服務、風險防範（fàn）等作用，統一市場準入，規範市場秩序，建立（lì）公開透明的市場規則，為社會資本營造公平公正公開的投資環境（jìng），構建持續回報和合理退出機製，實（shí）現社（shè）會資本進得去、退得出、有收益。嚴禁借生態（tài）保護（hù）修複之名行開發之實，嚴禁突破耕地保（bǎo）護和生（shēng）態保（bǎo）護等紅線，嚴禁各類違反法律法規規定的行為。

堅持目標導向、問題導向。圍繞構建“誰修複、誰受益”的生態（tài）保（bǎo）護修複市場（chǎng）機（jī）製，聚焦解決信息缺失、融資困難、政策分散、鼓勵和支持措施不明確、交易機製（zhì）和回報機製不健全等（děng）問題，推動實現生態效益和經濟社（shè）會效益相統一。

堅持（chí）改革創新、協（xié）調推進。加強與自然資源資產產權製度、生態產品價值實現機製、生態保護補償機製等（děng）改革協同，統籌必（bì）要投入與合理回報（bào），暢（chàng）通社會資本參（cān）與和獲益渠道，創新激勵機製、支持政策和投融資模式，激發社會資本投資潛力和創新動力。

二、參與機製

（三）參與內容。鼓（gǔ）勵和支持（chí）社會資本參與生態保護修複（fù）項目投（tóu）資（zī）、設計、修複、管護等全過程，圍繞生態保護修複開展生態產品開發、產業發展、科技創新、技術服務（wù）等活動，對區域生態保護修複進行全生命周（zhōu）期運營管護（hù）。重點鼓勵和支持社會資本參與以政府支出責任為主（包（bāo）括責任人滅失、自然災（zāi）害造成等）的生態（tài）保護修複。對有明確責（zé）任人的生態保護修複，由（yóu）其依法履（lǚ）行義務，承擔修複或賠償責（zé）任。

（四）參與（yǔ）方式。

1．自主投資模式。社會資（zī）本單獨或以聯合體、產業聯盟等形式出資開展（zhǎn）生態保護修複。

2．與政（zhèng）府合作模（mó）式。社會資本可按照市場化原則設立基金（jīn），投（tóu）資（zī）生態保護修複項目。對有穩定經營性收入（rù）的項目，可以采用政府和社（shè）會資本合作（PPP）等模（mó）式，地方政府可按規（guī）定通過投資補助、運營補貼（tiē）、資（zī）本金注入等方式支持社會資本獲得合理回報（bào）。

3．公益參（cān）與模式。鼓勵公益（yì）組織、個（gè）人等與政府及其部門合作，參與生態保護修複，共同建設生態文明。

社會資本可通過以（yǐ）下方（fāng）式在生態保護修複中（zhōng）獲得收益：采取“生態（tài）保護修複+產業導入”方式，利用獲得的自然資源資產使用權（quán）或特許經營（yíng）權發展適宜產業；對（duì）投資形（xíng）成（chéng）的具有碳匯能力且（qiě）符合相關要（yào）求的生態係統，申（shēn）請核（hé）證碳匯增量並進行（háng）交易；通過經政府批準的資源綜（zōng）合利用獲得收益等。

（五）參與程序。結合實際積極探索（suǒ）靈活高效的工作程序，充分調動社會資本參與生態保護（hù）修（xiū）複的積極性。一般可以采取如下程序：

1．科學設立生態保護修複項目。堅持問題導向（xiàng），依據各級國土空間規劃（huá）、生態保（bǎo）護修複規（guī）劃等規劃和有關標準要求，確（què）定生態保護修複（fù）任務和重（chóng）點項目。

2．合（hé）理製定生態保護修複方案。在廣泛征求社會意（yì）見的基（jī）礎上（shàng），合理確定項目生態保護修複方案，明確生態保護修複目標或核心指標、自然資源（其中（zhōng）礦產資（zī）源僅限於因項目（mù）需要（yào）采挖的隻能用作普通建築材料的砂、石、粘土）資產配置（zhì）及後（hòu）續產業發展要求（qiú）等（děng）。涉及相關主體利益的，應當協（xié）商一致。

3．公開競爭引入生態保護修複主體。將生態保護修複方（fāng）案、相應的自然資源資產配置方（fāng）案、各類指標轉讓及（jí）支持政（zhèng）策等一（yī）並公開，通過競爭方式確定生態保護修複主（zhǔ）體暨自然資源資產使用權人，並簽訂生態保護修複協議和（hé）土地出讓合同等自然資（zī）源資產配置協議，明確修複要求、各方（fāng）權利義務和違約責（zé）任。

4．規範開展生態保護（hù）修複產品市場化交易。探索建立自然資源資產與生態保護修複產品的（de）交易渠（qú）道，公開（kāi）發布產品交易規則、企（qǐ）業信用評級等信息，依托（tuō）公共（gòng）資源交易平台體係，規範（fàn）開展市場化交易（yì）。

三、重點領域（yù）

（六）自然生態係統保護修複（fù）。針對（duì）受損、退化、功能下降（jiàng）的森林（lín）、草原（yuán）、濕地、荒漠、河流、湖泊、沙漠等自然生態係統，開展防沙（shā）治（zhì）沙、石漠化防治、水土流失（shī）治理、河道保護治理、野生動植物種群保（bǎo）護（hù）恢複、生物多樣性保護、國土綠化、人工商品林建設等。全麵提升生態係統碳匯（huì）能力，增加碳匯增量，鼓勵開發碳匯項目。科學評估界定自（zì）然保護地保護（hù）和建設範（fàn）圍，引導當地居民（mín）和公益（yì）組織等參與科普宣教、自然體驗、科學實驗等活動和（hé）特許經營項目。

（七）農（nóng）田生態係統保護修（xiū）複。針對生態功能減弱、生物多（duō）樣性（xìng）減（jiǎn）少、開發利用與生態保護矛盾（dùn）突出的農田生態係（xì）統，開展全域（yù）土地綜合整治，實施農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修複、土地複（fù）墾、生物多樣性保（bǎo）護等，改善農田生境（jìng）和條件。

（八（bā））城鎮生態係統保護（hù）修複。針對城鎮（zhèn）生（shēng）態係統連通不暢、生態空間不足等問題，實施生態廊道、生態清（qīng）潔小流域、生態基（jī）礎設施和生態網絡建設，提升（shēng）城鎮生態係統質量和穩定性。

（九（jiǔ））礦山生態保護修複。針對（duì）曆史遺（yí）留礦山存在的突出生態環境問題，實施地（dì）質災（zāi）害隱（yǐn）患治理、礦山損（sǔn）毀土地植被（bèi）恢複、破損生態單元修複等，重建生（shēng）態係（xì）統，合理開展修複後的生態化利（lì）用；參與綠（lǜ）色礦山建設，提高礦產資源節（jiē）約集約利用水平。

（十（shí））海（hǎi）洋生（shēng）態保護修複。針對海洋生境退（tuì）化、外來物種入（rù）侵等問題，實施退圍（wéi）還灘還海、岸線岸灘整治修複（fù）、入海口海灣綜合治理、海岸帶重（chóng）要生態（tài）廊道維護、水生生物資源增殖、棲息地保護等。探索在不改變海島自然資源、自然景觀和曆史人文（wén）遺跡（jì）的前提下，對生態受損（sǔn）的（de）無居（jū）民海島開展生態保護修複，允許適度生態化利用。

（十一）探索發展生態產業。鼓勵和支持投入循環農（林）業、生態旅遊、休閑康（kāng）養、自然教育、清潔能源及水資源利（lì）用、海洋生態牧場等；發展經濟林產業和草、沙、竹（zhú）、油（yóu）茶、生物質能源等特色產業（yè）；參與河（hé）道保護和治（zhì）理，在水（shuǐ）資（zī）源利用等產業中依法優先享有權益（yì）；參與外來入侵物種防治、生物遺傳資源可持續利用，推廣應用高效誘捕、生物天敵等實用技術；開展產品認證、生（shēng）態標（biāo）識（shí）、品牌建設等工作。

四、支持政策

（十二）規劃管控。市、縣級政府應（yīng）將生（shēng）態保護修（xiū）複和相關產業發展的空間需求納入國土空間規劃。鼓勵社會資本參與生態保護修複方（fāng）案編（biān）製，在符合法律法規政策和規劃約束條件的前提下，合理安排生態保護修複區域內各類（lèi）空間用地（dì）的規模、結構、布局（jú）和時（shí）序。項目範圍內涉及零散耕（gēng）地、園地、林地（dì）、其他農用地需要（yào）空間置換和布局優化的，可納入生態保護修複方案一並依法審批；涉及永（yǒng）久基本（běn）農田調整等法（fǎ）定審批事項的，依法辦理審批手續。落實好最（zuì）嚴格的耕地保護製度，堅決守住耕地（dì）紅線，堅決遏製耕地（dì）“非農化”、防止“非糧化”。項目完成後，通過年度土（tǔ）地變更調查統一調（diào）整土地用途，不動產登記機構依據調整土地用途（tú）文件辦理相關不動產登記。

（十（shí）三）產權激勵。對（duì）集中連片開展生態修複達到一定規模和預期（qī）目（mù）標的生態保護修複主體，允許依法依規取得（dé）一定份（fèn）額的自然資源資產使用權，從事旅遊、康養、體育、設施農業等產業開（kāi）發；其中以林草地修複為主的項目，可利用不（bú）超過3%的修複麵積，從事（shì）生態產業開發。對社會資本投入（rù）並完成（chéng）修複的國（guó）有建（jiàn）設用地，擬用於經營性建設項目的，在同等條件下，該生（shēng）態保護修複主體在公開競爭中具（jù）有優先（xiān）權；涉及海域（yù）使用權的，可以依（yī）法依規比照上述（shù）政策辦理。修複後新增的集體農用地，鼓勵農村集體經濟組織將經營權依法流轉給生態保護修複主體。修複後的集體建設用地，符合規劃的，可根據國家統一部署穩妥有（yǒu）序（xù）推進（jìn）農村集體經營性建設用（yòng）地入市，生（shēng）態保（bǎo）護修複主體可在同等條件下優先取得使用權。社會資本投資修複並（bìng）依法獲得的土地、海域使用權等相關權益，在完成修複任務（wù）後，可依法依規（guī）流轉並獲得相應收益。

釋放產權關聯權（quán）益。社（shè）會資本將修複區域內的建設用地（dì）修複為農用（yòng）地並驗收合格後（hòu），騰退的建設用地指標可以優先用於相關產業發展，節餘指標可以按照城（chéng）鄉建設用地增減掛鉤政策，在省域範圍內流轉使用。生態保護（hù）修複主體將自身依法取得的存量建設用地修複為農用地的，經驗收合格後，騰退的建設用地指標可用於其在省域範圍（wéi）內占（zhàn）用同地類的（de）農用地。

建立健全自然、農田、城鎮等生態係統（tǒng）保護修複激勵機製。研究製定生態係統碳（tàn）匯項目參（cān）與（yǔ）全（quán）國碳排放權交易相（xiàng）關規則，逐步提高（gāo）生態係統碳匯交易（yì）量。健全以社會捐贈方式參與生態保護修複的（de）製度，鼓勵參（cān）與自然保護（hù）地等生態保護修複。創新林（lín）木采伐管理機製，開展人工商品林（lín）自主采伐試點，引導社會（huì）資本科學編製簡易森（sēn）林經營方案，對具有一定經營規（guī）模的企業可單獨編製（zhì）森林采伐限額，經（jīng）審批可依法依規自主采伐；采伐經濟林（lín）、能源林、竹林以（yǐ）及非林地上的（de）林木，可依據森林經營方案（àn）或規劃自行設計，依法依規自主決定采伐林齡和方式。

（十四（sì））資源利用。按照生態保護修複方案及（jí）其工程設計，對於合理削坡減荷、消除地質災害隱患等新產生的（de）土石（shí）料及原地遺留的土石料，河道疏浚產生的淤泥、泥沙，以（yǐ）及優質表土和鄉土植物，允許生態保護修複主體無償用於本修複工程，納入成本管理；如（rú）有（yǒu）剩餘的，由縣級以上（shàng）地方政府依托公共資源交易平（píng）台體係處置，並保障生態保護修複主體合理收益。

（十五）財稅支持。發揮政府投入的帶動作用，探索通過PPP等模式引入社會資本開展生（shēng）態保護（hù）修複，符（fú）合條件（jiàn）的可按（àn）規定享受環境保護、節能節（jiē）水等相應稅收優惠政策。社會資本投資建（jiàn）設的公益林，符合條件並按規（guī）定納入公益（yì）林區劃的，可以同等享受相關政（zhèng）府補助政策。

（十六）金融扶（fú）持（chí）。在不新增地方政府隱性債務的前提下，支持金融（róng）機構參與生態保護修複項目（mù），拓寬投融資渠道，優化信貸評審方式，積極開發（fā）適合的金融產品，按市場化原則為項目提供中長期資金支持。推動綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險等加大（dà）對生態保護修複（fù）的投資力度（dù）。積（jī）極支持符合條件的企業發行（háng）綠色債券，用於生態（tài）保護修（xiū）複工程。支持技術領先（xiān）、綜合服（fú）務能力強的骨幹企業（yè）上市融（róng）資。允（yǔn）許具（jù）備（bèi）條件的企業（yè）發行綠色資產（chǎn）證券化產品，盤活資（zī）源資產。健全森林保險（xiǎn）製度（dù），鼓勵保險機構（gòu）和有條件的地方（fāng）探索開展保價值、保產量、保收（shōu）入的（de）特色經濟林和林木種苗（miáo）保險試點，推進草（cǎo）原保險試點，加大保險產品創（chuàng）新力度，完善災害風險防控和分散機（jī）製。

五、保障機製

（十七）加強組織領導。各地區要（yào）將鼓勵和支持社會資本參與生態保護修複（fù）納入經濟社會發展規（guī）劃（huá），建立健全統籌協調機製。要（yào）暢通渠（qú）道、聽取訴求，保障社會資本合法（fǎ）權（quán）益，增強長期投資信心。各級（jí）自然資源主管部門要強化工作（zuò）統籌，製定生態保護修複規劃，明確修複任務，設立項目並確定生態保護修複目標（biāo）及自然資（zī）源資產配置要求。各有關部門和單位要按職責分工，製（zhì）定完善相關配（pèi）套政策措施，細化操作程序，形成協同推進的工作合力。

（十八）強化示範引領。發揮骨幹企（qǐ）業（yè）的帶頭引領作用，搭建混合所有製企業等合作平台，促進各類資本和產業協同。鼓勵開展生態保護（hù）修複理論和方（fāng）法等基礎研（yán）究、關鍵技（jì）術研發和（hé）集成示範推廣，探索導向明確、路徑清晰、投入持久、回報穩定的資源導向（xiàng）型可持續發展模式（shì）。加（jiā）強科研人才梯隊建設，構建產學研用相結合的良性發展機製。

（十九）優化監管服務。建（jiàn）立投資促（cù）進機製，搭建信息服（fú）務平台，匯總發布各類生態保護修複項目及投資需求（qiú）、政策（cè）法規標準等信息。加強督察和執法，全程全麵依法（fǎ）監管，嚴格規範行為，建立信（xìn）用監管機製，實現（xiàn）跨地區跨部門獎懲（chéng）聯動。生態保護修複過程中涉及地理、生態、生物等方麵敏感信息（xī）采集（jí）、處理和（hé）使用的，嚴格按照相關規（guī）定執（zhí）行。

（二十）做好（hǎo）宣傳引導。加強（qiáng）法律法規政策宣傳。開展生態（tài）保護修複品牌建（jiàn）設，充分（fèn）利用各類媒體平台（tái），提升傳播力和影響力，增強社會資本參與的獲得感和榮譽感，促進全社（shè）會關心支持生態保護（hù）修複事業，共同推進美麗（lì）中國建設。

國務院辦公廳（tīng）

2021年10月15日